Las empresas, sobre todo las más grandes –aquellas que tienen ingresos anuales superiores a los 500 millones de pesos–, viven en el paraíso y ganan de todas, todas: no le pagan al fisco lo que le deben, lo obligan a devolverles grandes cantidades –con lo que el pago neto de impuestos es nulo– y, lo peor, no invierten ni crean más empleos. Bajo la máxima de “ganar ganar”, y con la venia y/o la incapacidad de las autoridades, se quedan con todo.
Y lo grave es que lo hacen de manera legal. Sí, la legislación fiscal se lo permite todo. Al grado de que grupos financieros, grandes consorcios automotrices, del hierro y el acero, de alimentos procesados, de tiendas departamentales y autoservicio, entre muchos otros, si bien cumplen con el fisco “en tiempo y forma”, al final –porque se les devuelven cantidades millonarias– terminan pagando sumas tan irrisorias como insultantes.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF), que la semana pasada presentó públicamente su Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2005, encontró que por lo menos 50 grandes empresas, de esas que tienen ingresos anuales brutos superiores a 500 millones de pesos, terminaron pagando en 2005 entre 1 y 74 pesos por Impuesto Sobre la Renta, y otras 50 pagaron de 1 a 67 pesos por el Impuesto al Valor Agregado.
Y todo sin necesidad de infringir la ley. Porque cuando lo hacen, de lo que se derivan abultados adeudos al fisco, cuentan con todos los recursos para incumplir. Dice una de las auditorías especiales que la ASF aplicó al Servicio de Administración Tributaria (SAT): las grandes empresas, pese a su enorme capacidad financiera y liquidez económica, no pagan sus deudas al fisco (créditos fiscales) –acumuladas en varios años– simplemente porque no quieren pagar, ya que para ello hacen uso de “servicios profesionales de alto nivel en materia legal, contable y fiscal, que les permiten utilizar hasta sus últimas consecuencias los mecanismos de defensa que la propia legislación pone a su disposición”.
Devoluciones exageradas
En esta ocasión, la ASF se aplicó a fondo. Hizo dos auditorías “especiales” al SAT, toda vez que éste es por mucho un “área de opacidad”: una, para ver por qué la Secretaría de Hacienda hace devoluciones de impuestos “tan significativas” –que en 2005 sumaron casi 150 mil millones de pesos, 15% de la recaudación tributaria de ese año–, y otra para descubrir por qué se generan los créditos fiscales (adeudos con el fisco) que, al 31 de diciembre de 2005 sumaban casi 496 mil millones de pesos, equivalentes, según la ASF, a prácticamente todo el gasto programable ejercido por la Administración Pública Centralizada en ese año o a 40% de la deuda pública interna. Con esa auditoría, la ASF buscó entender también por qué el SAT recupera sólo una parte ínfima de lo que le deben las grandes empresas.
En 2005, entre devoluciones y créditos fiscales, Hacienda dejó de ingresar al erario 218 mil 320 millones de pesos, cantidad equivalente a 27.5% del total de los ingresos tributarios del gobierno federal en ese año, que fueron de casi 793 mil 7 millones de pesos.
Y vaya que encontró cosas. Primero el asunto de las devoluciones. Da a conocer información que no había sido pública. Resulta que aunque en proporción al total de la recaudación han ido disminuyendo –de casi 22% en 2001 a 15% en 2005–, expresadas en pesos, las devoluciones han aumentado de manera escandalosa, al grado de duplicarse en seis años: en 2000 se devolvieron a empresas y personas 75 mil 325 millones de pesos; en 2005, casi 149 mil 850 millones. El total de devoluciones en los años comprendidos entre 2000 y 2005 fue de 679 mil 691 millones de pesos; 79.4% correspondió al Impuesto al Valor Agregado (IVA); 14.5% al Impuesto Sobre la Renta (ISR), y 6.1% al Impuesto al Activo (Impac), al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y a otros.
Es alto el costo de las devoluciones de impuestos, pero más grave es que sean unos cuantos los grandes beneficiarios de las mismas. En 2005, el SAT hizo efectivas (pagó, pues) 859 mil 919 solicitudes de devolución –107 mil 579 menos de las presentadas–, de las cuales 3.4% fueron de grandes contribuyentes, es decir, empresas grandes, con ingresos brutos anuales mayores a 500 millones de pesos, y el 85.5% del resto de los contribuyentes. Pero el dato es que, aunque fue muy menor la cantidad de las solicitudes de grandes contribuyentes, el monto que se les pagó fue muy superior al de los otros: por las 33 mil 172 devoluciones que se les pagaron, las grandes empresas recibieron casi 106 mil 520 millones de pesos (un promedio de 3 millones 211 mil 100 pesos por cada devolución); mientras que las 826 mil 747 devoluciones pagadas al resto de los contribuyentes sumaron poco más de 43 mil 103 millones de pesos, con un promedio de 52 mil 100 pesos cada una. Es decir, de los 149 mil 622 millones 902 mil 800 pesos que devolvió el fisco en 2005, el 71.2% fue a parar a manos de los grandes contribuyentes que, según los datos de la ASF, fueron sólo 4 mil 132 empresas; y el restante 28.8% se distribuyó entre 519 mil 372 contribuyentes de menor rango.
Pero la concentración no para allí. La Auditoría detectó que de los 4 mil 132 grandes contribuyentes beneficiados tan sólo 398 recibieron casi 81 mil 498 millones –76.5% de los casi 106 mil 520 millones de pesos– y aun más: tan sólo 10 empresas obtuvieron 17 mil 416 millones 300 mil pesos, 21.4% de aquellos 81 mil 498 millones.
Impedido por la ley –el secreto fiscal–, la ASF no pudo dar los nombres de esas 10 grandes empresas, pero sí las ubicó: “5 de ellas en el sector automotriz, una cadena de tiendas departamentales o de autoservicio, una de productos fotográficos; una se encuentra en la industria de la panificación, otra más en la del hierro y el acero, y la última es una institución financiera”. También: “Por tipo de impuesto, las devoluciones en este segmento correspondieron en 71% al IVA aplicable a las empresas altamente exportadoras”.
De hecho, porque la ley así lo indica, las devoluciones se concentran en el IVA. De los casi 150 mil millones de pesos devueltos en 2005, el 78.6% fue de IVA, 16.1% por ISR y el resto por los demás impuestos. A los 4 mil 132 grandes contribuyentes se les devolvieron pagos de IVA por 82 mil 967 millones 154 mil 100 pesos, y por ISR, 16 mil 371 millones 318 mil 400 pesos. A los restantes 519 mil 372 contribuyentes se les devolvieron pagos de IVA por 34 mil 524 millones 312 mil pesos, y por ISR 7 mil 793 millones 458 mil pesos.
Pero todo fue legal, acota la ASF. Y ese es el problema. El aumento extraordinario de las devoluciones “ha sido consecuencia de las propias disposiciones que establece la legislación fiscal; las modificaciones introducidas, que han disminuido la base gravable, especialmente del ISR, y la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos impuestos por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.
En el caso particular del IVA, según la ley, tienen derecho a solicitar la devolución de ese impuesto las empresas y personas físicas con actividad empresarial dedicadas a las siguientes actividades: compraventa de animales y vegetales no industrializados; medicinas de patente y productos alimenticios; hielo y agua no gaseosa ni compuesta; libros, periódicos y revistas; prestación de servicios a agricultores y ganaderos; molienda o trituración de maíz o trigo; pasteurización de leche; sacrificio de ganado y aves de corral; suministro de agua para uso doméstico, y exportación de bienes o servicios. También acota: quienes están sujetos a tasa cero de IVA pueden solicitar la devolución del IVA que les fue trasladado al adquirir sus insumos necesarios; quienes están exentos del pago de IVA no pueden solicitar el IVA trasladado, pero es una deducción para efectos del ISR.
En relación con el Impuesto Sobre la Renta, dice la ASF, han sido tantas las modificaciones introducidas –sobre todo en materia de deducciones y la derogación de varios impuestos–, que la base gravable se ha reducido. Influye también, de manera importante, el bajo crecimiento econ ómico entre 2000 y 2005: “El bajo desempeño económico de las empresas (debido a ello) implicó que por la mecánica del gravamen los pagos provisionales realizados durante un ejercicio excedieran al impuesto determinado en la declaración anual del contribuyente, lo que genera un derecho a recuperar la diferencia o el pago en exceso”.
Pero las facilidades que da la ley para las devoluciones se traducen también en hechos, sugiere la ASF, que no sólo lastiman la economía, sino que promueven la irritación social. Para dar una idea del efecto que tienen esas devoluciones en el pago neto de impuestos, la Auditoría pidió al SAT una muestra aleatoria de 50 grandes contribuyentes del ISR y otros 50 del IVA, con información sobre el monto pagado de impuestos una vez descontadas las devoluciones.
Y fue grave lo que encontró. Textual: “En la primera muestra los contribuyentes pagaron entre 1 y 74 pesos, mientras que en la segunda, el rango fue entre 1 y 67 pesos. Es decir, estos grandes contribuyentes, cuyos ingresos brutos acumulados son superiores a 500 millones de pesos anuales, prácticamente no pagan impuestos, o están tributando montos poco significativos en relación con su nivel de ingresos”.
Pero no sólo eso. La ASF comparó los montos de las devoluciones con las cantidades que las empresas destinan a la inversión productiva. Y otra sorpresa: mientras que en el período 1998-2000 –los tres últimos años del gobierno de Ernesto Zedillo– la inversión privada fue de 455 mil 908 millones de pesos y las devoluciones de 166 mil 904 millones, en el periodo 2001-2005 –los primeros cinco años del gobierno de Vicente Fox–, la relación fue inversa: las devoluciones de impuestos totalizaron 604 mil 366 millones de pesos, mientras que la inversión privada apenas fue de 279 mil 833 millones de pesos. En resumen: en el primer caso, la inversión privada fue superior, en 289 mil millones, a las devoluciones; en el segundo, la inversión privada fue 324 mil 533 millones inferior al monto de las devoluciones de impuestos.
La ASF concluye que si bien teóricamente una menor carga impositiva para las empresas, que les da mayor liquidez, debe incentivarlas a incrementar su inversión, ello no sucedió en el período analizado. Los contribuyentes, en suma, abusaron del beneficio fiscal de las devoluciones para su único y solo provecho.
Los créditos sin fin
Pero las grandes empresas no son sólo las que se llevan el grueso de las devoluciones, sino que también son los que más deben al fisco y los que menos disposición tienen de pagar. La mayoría de los contribuyentes, si bien también incurren de alguna forma en la “cultura del no pago”, muchas veces se ven impedidos de cumplir con el fisco. Acota la ASF que el bajo crecimiento económico registrado en el período, de 1.8% anual, “afectó negativamente no sólo la recaudación” sino que implicó para un amplio segmento de los contribuyentes “menores ingresos e incluso les impidió hacer frente a sus obligaciones fiscales”.
Los créditos fiscales son adeudos que determina la autoridad una vez que detecta el incumplimiento de alguna disposición de la ley fiscal. El catálogo de causas para fincar un crédito fiscal es largo: deducciones indebidas o improcedentes; omisión de impuestos, de pagos de los mismos, de información, ingresos, de pagos provisionales; impuestos pendientes de pago; acreditamiento indebido, falta de documentación, retenciones no enteradas, determinación errónea de pagos provisionales, irregularidades en el pago de impuestos al comercio exterior, entre muchos otros.
De acuerdo con la ASF, tan sólo en 2005 fueron determinados créditos fiscales por 100 mil 405 millones de pesos, pero al 31 de diciembre de ese año había 2 millones 36 mil 338 créditos fiscales (fincados a 668 mil 545 contribuyentes) con un importe, acumulado desde 2001, de casi 495 mil 808 millones de pesos. El saldo de la cartera de créditos fiscales aumentó 95.8% entre 2001 y 2005, mientras que la recaudación sólo lo hizo, en el mismo período, en 50.4%. Entre un año y otro, el saldo de los créditos fiscales pasó de representar 27% de los ingresos ordinarios del gobierno federal a 35.1%.
Y pasa lo mismo que con las devoluciones: hay una gran concentración, y son las grandes empresas las más beneficiadas. De los más de 2 millones de adeudos con el fisco, 0.3%, 5 mil 619 créditos fiscales, corresponden a grandes contribuyentes, que adeudan un total de 82 mil 238 millones de pesos, 16.6% del importe total. Cada deuda fiscal de los grandes contribuyentes es de casi 14 millones 636 mil pesos, mientras que el promedio general de los créditos fiscales es de 243 mil 500 pesos. Eso evidencia, dice la ASF, que las grandes empresas, es decir, los grandes contribuyentes “son a la vez los grandes deudores fiscales”.
Tan sólo en 2005, de los 662 mil 570 créditos determinados ese año, los 11 mil 29 créditos de grandes contribuyentes, 1.7% del total, sumaron un importe de 37 mil 621 millones, 37.5% del monto total; mientras el resto, 651 mil 541 créditos fiscales, 98.3% del total, correspondientes a los demás contribuyentes, sumaron 62 mil 784.2 millones de pesos, 62.5% del monto total.
La concentración no para allí. De los 668 mil 545 deudores que en total había en 2005, sólo 298 –0.4% del total de deudores– tenían créditos fiscales superiores a 200 millones de pesos; ellos solos concentraban 20 mil 717 créditos, 1% del total, pero el saldo de su deuda con el fisco ascendía a 239 mil 574.3 millones de pesos, 48.3% de la cartera total. Cada uno de esos 298 grandes deudores tenía un promedio de 70 créditos fiscales por un monto de 803.9 millones de pesos cada uno. En tanto, los restantes 668 mil 247 deudores tenían tres créditos fiscales, con un importe promedio cada uno de 384 mil 400 pesos.
La revisión de la ASF fue a fondo: detectó 15 contribuyentes con más de 100 créditos fiscales cada uno, y de ellos, seis registraron más de 300; en particular uno acumuló mil 453 créditos, con lo que se evidencia, dice la ASF, que “no existe límite para la determinación de créditos fiscales y ciertos contribuyentes se han dedicado a omitir obligaciones por largo tiempo sin que a la fecha se haya hecho nada al respecto”.
En una clasificación por rangos, la ASF observó que la concentración es todavía más profunda: sólo 46 deudores, con créditos acumulados superiores a los mil millones de pesos, suman una cartera de casi 143 mil 585 millones de pesos, monto equivalente a 60% del total de ese grupo y a 29% de la cartera total.
Para dimensionar el monto de lo que los grandes contribuyentes no le pagan al fisco, la ASF ejemplifica: “Los créditos de estos 46 contribuyentes equivalen a 45.1% de los ingresos del gobierno federal por IVA en 2005, y habrían cubierto 81.1% de las pensiones de ese año”.
Ahora bien, al señalar quiénes son esos grandes deudores renuentes a pagar al fisco, la ASF detalla, sin dar nombres: tres bancos concentran 780 créditos por un monto de 28 millones 623 mil 193 pesos, 80.7% de todo lo que deben al fisco el conjunto de instituciones financieras. Más: 14 empresas del ramo de la construcción acumulan 235 créditos que importan una deuda de casi 9 mil 881 millones de pesos, 40.7% del total de ese grupo. Además, 11 ingenios tienen 739 créditos con un adeudo al fisco de 8 mil 257.1 millones de pesos, pero tan sólo cuatro de ellos concentran más de la mitad de los créditos y del monto de los mismos.
También: de las seis grandes empresas del ramo del transporte, dos registran mil 60 créditos por casi 5 mil 780 millones de pesos, 82.4% del monto total del ramo. Y en el ramo de entretenimiento y comunicaciones, entre los que más deben al fisco hay cuatro clubes de futbol, con 79 créditos por un monto cercano a 2 mil 179 millones de pesos; también hay una “compañía editorial” que con 40 créditos debe al fisco 2 mil 675.5 millones de pesos.
Por último, hay dos cadenas televisivas –no hay que hacer mucho esfuerzo para adivinar los nombres– que tienen créditos que hacen una deuda de mil 521.8 millones de pesos.
Lo peor de todo, dice la ASF, es que los adeudos fiscales de las grandes empresas son los más difíciles de recuperar. En 2005, la autoridad recuperó créditos fiscales por 8 mil 522 millones de pesos –apenas 1.7% de los casi 495 mil 808 millones de la cartera total–, de los cuales sólo 217.9 millones –2.6% de todo lo recuperado– eran deudas de grandes contribuyentes.
Una y otra vez insiste la ASF que ello se debe a la capacidad económica de esos contribuyentes “para pagar servicios profesionales de alto nivel en materia legal, contable y fiscal, que les permite utilizar hasta sus últimas consecuencias los mecanismos de defensa que la propia legislación pone a su disposición”. En suma, son los que pueden eludir el pago de impuestos y no hacer frente a sus deudas con el fisco, sin necesidad de infringir la ley.
Ese poder de los grandes contribuyentes implica también, según la ASF, que a Hacienda le salga muy cara la recuperación de las deudas de aquéllos. Compara: en 2005, las Administraciones Generales de Grandes Contribuyentes del SAT gastaron 422 millones 450 mil 100 pesos en Servicios Personales (sueldos, materiales, suministros y servicios generales), que fue prácticamente el doble de los casi 218 millones de pesos recuperados de las grandes empresas.
Que puedan hacer uso de aquellos servicios profesionales de alto nivel les da también la posibilidad de salir con éxito en los créditos fiscales controvertidos, los que están en litigio en tribunales, los cuales ascienden a casi 200 mil millones de pesos. La autoridad fiscal sólo gana cuatro de cada 10 juicios.
Para colmo, la Auditoría detectó que 51 de los 274 grandes contribuyentes con créditos fiscales en 2005 recibieron devoluciones por un monto de 4 mil 114.1 millones de pesos. Un caso extremo: un banco –no dice cuál– que tiene él solo una deuda con el fisco de casi 25 mil millones de pesos, presentó –en 2005– 30 solicitudes de devolución de impuestos, de las que se le otorgaron 22 por concepto de IVA por mil 965.1 millones de pesos.
El problema en todo ello es, como en el caso de las devoluciones, la propia ley, según la ASF: “La existencia de tratamientos preferenciales, regímenes especiales y omisiones e imprecisiones en la legislación tributaria, propicia la generación de elevados créditos fiscales y afecta la eficiencia recaudatoria, lo que en parte explica el bajo coeficiente de recuperación de dichos créditos por parte del Servicio de Administración Tributaria”.
Además, dice la ASF, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no cuenta con una propuesta de reforma fiscal que concentre los impuestos dispersos para ampliar la base de recaudación y eliminar situaciones de privilegio, lo que repercute en un alto número y monto de devoluciones por saldos a favor de los contribuyentes, en perjuicio del Estado en su hacienda pública federal”.
Por ello, porque la ley es la que permite los beneficios de abultadas devoluciones y los créditos fiscales incobrables, la ASF no tuvo elementos para hacer observaciones que implicaran la imputación de conductas fuera de la ley, ni de parte de los contribuyentes ni de las autoridades. A lo más que llegó es a advertir que en la revisión de la Cuenta Pública de 2006 hará auditorías a la Administración General Jurídica y a la Administración Central de Grandes Contribuyentes del SAT, “a efecto de verificar la eficiencia y eficacia de su gestión en la defensa del interés fiscal, dada la escasa recuperación que se obtiene de los créditos controvertidos”.
Es decir, aunque la haya en realidad, queda sólo sugerida la existencia de corrupción y negligencia de las autoridades fiscales, en beneficio de las grandes empresas.
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